Photo (c) Flavio Gasperini / SOS Méditerranée
L’odyssée des 234 rescapés de l’Ocean Viking a le mérite de mettre en lumière les dysfonctionnements qui persistent dans l’Espace européen commun de l’asile[1]. Si l’on se souvient qu’en 2013, l’Italie qui refuse aujourd’hui l’accès à ses ports aux navires humanitaires, avait mis sa flotte militaire au service du secours aux migrants avec l’opération Mare Nostrum[2], on peut se demander comment 10 ans plus tard, nous en sommes arrivés là.
Il faut d’abord prendre en compte le cadre international pour les opérations de recherche et de secours en mer[3], très structuré en Méditerranée, mis en œuvre sous l’égide des Nations Unies : la Convention SAR adoptée à Hambourg en 1979 et ratifiée par 111 pays. En refusant d’assumer sa responsabilité de coordination après de très nombreux appels de l’Ocean Viking qui se trouvait dans la zone de coordination SRR italienne au moment du sauvetage, l’Italie a dérogé à ses obligations au titre de la Convention SAR. La France en acceptant finalement de se substituer à elle a fait son devoir au titre de cette Convention .
Un second fait tient à l’impact sur l’opinion publique italienne au cours des dix dernières années de la pression migratoire « irrégulière »[4] vers l’Union européenne. Au cours de cette décennie, l’opinion publique italienne a basculé , pour devenir dans sa majorité hostile à tout accroissement de l’immigration. A s’en tenir aux chiffres, l’Italie a pris en gros sa part dans l’octroi d’une protection internationale aux demandeurs d’asile instruits sur son sol. Une partie notable des déboutés ou de ceux qui n’ont pas été contrôlés a pris le chemin de l’Union européenne et du Royaume Uni. Mais une partie également importante, difficilement mesurable, sans doute la moins dotée financièrement, est restée en Italie. Malgré les efforts d’accueil parfois exemplaires accomplis par nombre d’autorités locales, cette situation a fait grandir à la fois un sentiment hostile aux étrangers et une rancœur inédite pour ce pays à l’encontre de l’Union européenne, perçue comme indifférente à la charge disproportionnée qui pèse sur l’Italie face à la prise en charge d’une question qui relève en fait de l’Union tout entière[5].
Le troisième élément à considérer tient à la manière dont l’Union européenne tente de faire face à cette situation critique pour les migrants, pour les peuples et pour le futur de l’Union elle-même. Loin d’ignorer cette crise récurrente de l’immigration irrégulière et de l’asile, l’Union a mis le doigt sur le nœud du problème . Cela s’est manifesté à l’automne 2020 lorsque la Commission présidée par Ursula Van der Leyen a proposé à la négociation des Etats un « Pacte pour les migrations et l’asile ». Ce Pacte vise un compromis entre les exigences de la solidarité entre les Etats en matière d’accueil et d’asile qui tiennent à cœur à l’Italie notamment et celle de la responsabilité – entendre par là un traitement rigoureux des entrées irrégulières dans l’espace Schengen – auxquelles tiennent les pays centraux telles l’Allemagne et la France. Jusqu’à présent cette négociation a échoué, grosso modo à cause du refus des pays d’Europe centrale et orientale de prendre quelque engagement que ce soit au titre de la solidarité, mais surtout, à mon sens, car le compte n’y est pas du point de vue de la solidarité en générale.
Dans ce paysage sombre, une lueur d’espoir est apparue au cours de la récente présidence française. Celle-ci est parvenue à imposer une nouvelle forme de négociation entre les Etats membres fondée sur la progressivité des engagements réciproques et sur le volontariat. C’est ainsi qu’un Mécanisme de solidarité volontaire[6] a pu être signé par 11 Etats membres de l’espace Schengen au bénéfice des Etats de première ligne (Italie, Grèce, Espagne, Malte et Chypre) lors des opérations de secours en mer. La mise en place d’un tel mécanisme de partage est complexe. Son application concrète exige des délais importants. C’est ce qui explique que seulement une centaine de demandeurs reconnus par l’Italie débarqués sur son sol n’aient encore bénéficié du Mécanisme au titre de l’engagement pris par la France.
On peut d’autant plus regretter l’échec de l’Ocean Viking que ce mécanisme était justement susceptible d’ouvrir une nouvelle dynamique de solidarité applicable aussi aux pays de la route des Balkans, dont l’Autriche et que par ailleurs, d’autres formes de solidarité transeuropéennes se sont manifestées avec une ampleur inégalée grâce à la Directive de protection temporaire adoptée sous présidence française également, ayant permis à ce jour d’accueillir environ 2,6 millions d’Ukrainiens. En toute hypothèse, il est hautement souhaitable que même provisoirement sans l’Italie, le mécanisme en question soit maintenu et rôdé : Un cadre de solidarité organisée et efficace entre tout ou partie des Etats de l’Espace Schengen de libre circulation européenne est une des conditions incontournables de l’issue à la crise des migrations vers l’Union européenne.
[1] Voir glossaire.
[2] Opération militaire de protection lancée après le décès de 366 personnes au large de Lampedusa et un appel du Pape François qui fit date.
[3] Voir glossaire.
[4] Voir glossaire.
[5] Voir « Les Italiens et l’Europe, chronique d’un désenchantement » de Daniel Debomy, Institut Jacques Delors mai 2018.
[6] Voir glossaire.
GLOSSAIRE
Espace européen commun de l’asile
A la fin des années 90, l’Union européenne a entrepris d’aménager ses Traités pour se préparer à un grand élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale. Parmi ces dispositions figuraient l’édification d’un nouveau pilier de politiques communes en matière judiciaire et de sécurité intérieure dont l’un des éléments essentiels consistait dans la construction d’un Espace commun européen de l’asile où les conditions d’octroi d’une protection internationale devaient devenir homogènes entre tous les Etats.
Convention SAR pour la recherche et le sauvetage en mer
La coordination entre tous les Etats membres des Nations Unies pour la recherche et le sauvetage en mer est organisée depuis 1979 par une Convention dite SAR (Search and Rescue) signée à Hambourg et ratifiée par 111 Etats sous l’égide de l’Organisation Internationale Maritime. Bénéficiant de la solidarité ancestrale et universelle entre « gens de mer », l’application de la Convention SAR repose sur la définition de zones de recherches et de secours (SRR) affectées à la responsabilité d’un Etat coordonnateur en charge d’opérer un centre de coordination pour la recherche et les secours (CCSR). A cet Etat responsable des opérations de secours jusqu’au débarquement des naufragés dans un « port sûr », les autres Etats parties à la convention, spécifiquement les Etats côtiers adjacents à la zone , ont le devoir de prêter assistance, avec l’objectif d’une gestion optimale des moyens tenant compte et des contraintes propres aux navires déroutés et de la sécurité des naufragés. Il est à noter que dans ce domaine strict du sauvetage en mer, l’Union européenne n’est pas compétente : au plus peut-elle au moyen d’actes législatifs spécifiques préciser les conditions de l’accueil lors du débarquement ou celles d’une répartition entre les Etats membres de la charge de l’instruction de l’asile pour ceux des naufragés admis à faire valoir ce droit lors du débarquement.
Pression migratoire irrégulière vers l’UE
On entend par pression migratoire irrégulière le flux des personnes ayant franchi les frontières nationales ou européennes sans titre de séjour. Après la très forte poussée des années 2015 à 2017 qui avait vu plus de 100 000 arrivées irrégulières en moyenne par an en Italie par voie maritime, l’année 2018 a connu un reflux significatif suivi en 2019 d’une recrudescence ayant servi de prétexte à une première fermeture complète des ports italiens sous l’égide de Matteo Salvini. Depuis la chute de la mobilité internationale en 2020 avec le Covid 19, on assiste à une sorte de rebond des arrivées irrégulières en quelque sorte différées : plus de 60 000 vers les côtes italiennes en 2021 (autant que par la route dite des Balkans), et sans doute au moins 80 000 en 2022 aussi bien vers l’Italie que via les Balkans. La crise syrienne était certainement exceptionnelle, mais elle se superpose à un mouvement structurel. Il ne relève pas de l’asile proprement dit, mais du besoin de mobilité que fait naître l’attractivité européenne pour dire les choses de manière simplifiée.
Mécanisme de solidarité volontaire
En juin 2022, le Conseil européen a approuvé la mise en œuvre d’un Mécanisme de solidarité volontaire pour la relocalisation de personnes entrées sans titre de séjour à la suite d’une opération de sauvetage en mer et débarquées dans un port de l’UE (donc essentiellement en Grèce, en Italie, en Espagne, à Chypre et Malte). Imaginé par la France et de caractère intergouvernemental ce mécanisme est applicable depuis de juillet 2022. Il apporte une garantie de relocalisation des personnes débarquées lors des opérations de secours à hauteur : 11 pays membres de l’Espace Schengen (Allemagne , France, Pologne, Irlande, Roumanie, Bulgarie, Finlande, Belgique, Luxembourg, Lituanie, Norvège, Islande, se sont engagés à accueillir au total pour 2022 9000 personnes débarquées en urgence de sauvetage dont la validité de la demande d’asile aura été reconnue. Ce chiffre était sans doute inférieur aux attentes des pays du sud de l’Union, mais suffisamment significatif pour leur permettre, Italie (de Mario Draghi) comprise, d’assumer quelques responsabilités supplémentaires en matière de contrôle. La France pour sa part assumait le tiers de ces engagements dont environ la moitié en faveur de l’Italie. La mise en œuvre du mécanisme est complexe, puisqu’elle suppose une coordination entre les divers services nationaux chargés de l’asile. Elle suppose d’installer des centres de réception et d’orientation à proximité des ports de débarquements où ils puissent coopérer en tenant compte notamment des affinités géographiques des demandeurs d’asile. Un tel centre existe pour l’instant seulement en Italie, à Bari.
Jérôme Vignon, président d’honneur des Semaines sociales de France
